Nasıl Büyüdük?

Öner Günçavdı§

Türkiye uzun yıllardır büyük bir genç nüfusa sahip olmanın karşı karşıya bıraktığı ekonomik sorunları yüksek büyüme oranlarıyla aşmaya çalışmaktadır.  Bu yolla toplumsal baskıların şiddeti azaltılıp, siyasi manada istikrar temin edilmek istenmektedir. Ülkemizdeki siyasi elitin her kesimi için büyüyen bir ekonomide iktisadi sorunların görünürlüğü azalmakta, hemen hemen her kesime büyümenin doğuracağı nimetlerden yararlanabilme fırsatı çıkmaktadır.  Ancak büyümenin tehlikeye girdiği durumlarda, iktisadi sorunlar çok daha fazla görünür hale gelmekte, ülkedeki bölüşüm sorunu daha da sıkıntılı bir hal almaktadır.  Böyle durumlarda, kısa dönemde iktisadi kesimlerin farkında olamayacağı şekilde nisbi fiyatlara müdahale ederek, belli kesimlere kaynak transferleri yapılmakta ve böylece siyasi yapının istikrarı temin edilmektedir.  Bu bakımdan ekonomik büyüme Türkiye ekonomisi için son derecede önemli bir performans ölçüsüdür.

Çok partili siyasi hayata geçtiğimizden beri ülkemizdeki büyümenin iki önemli niteliği dikkat çekicidir.  Bunlaradan birincisi büyümenin finansmanı sorunu ve ülkemizdeki düşük tasarruf olgusudur. Türkiye gibi bir ülkede bu finansman genellikle dışarıdan sağlanmaktadır.  Böyle bir durum, bekleneceği gibi ekonominin dış alame karşı yükümlülüklerinin artmasıyla ve dışa bağımlılıkla sunuçlanmaktadır. Hatta zaman zaman izlenilen büyüme politikasının zamanlaması ve dış dünyadaki şartlara bağlı olarak, bu finansman imkanlarına ulaşmakta güçlükler çekilmekte ve ekonomisinin ödemeler dengesinde bozulmalar yaşanabilmektedir.  Bu da büyümesi istenen ülke ekonomisinin zaman zaman ödemeler dengesi krizleriyle karşı karşıya kalmasına yol açmaktadır.  

Türkiye’deki yüksek büyüme dönemlerinin ikinci özelliği ise, ekonomide büyüme sağlayıcı harcamaların niteliğidir. Elde edilen mali kaynakların ülkenin döviz kazanma kapasitesini arttıracak alanlara değilde, daha çok döviz ihtiyacını arttıracak alanlara harcanması, ülkemizdeki ödemeler krizlerinin önemli nedenlerinden birini oluşturmaktadır.  Uluslararası rekabet kısıtı altında olan birtakım piyasalara çok fazla müdahale edebilme kabiliyeti olmayan siyasi karar alıcıları için bu tarz rekabet kısıtlarının olmadığı, daha çok yerel niteliğe haiz piyasaların cazibesi vardır.  Öyle ki, böyle piyasalar üzerinden büyüme oluşturacak harcamaları kontrol edebilme serbestisine sahip olmaları, siyasi karar alıcılar nezdinde bu piyasaların cazibesini arttırmaktadır.  Uluslararası rekabet kısıtının etkilerini daha fazla hissederken daha yüksek büyüme oranlarına ulaşmak isteyen siyasi karar alıcıları yerel nitelikteki piyasalar üzerinden yapacakları harcamalarla büyümeye yön verebilmeyi amaçlamaktadırlar.

Bu kısa makalede ülkemizdeki farklı dönemlerde büyüme deneyiminin ana unsurları ile bu dönemlerdeki iktidarların oluşumu için büyüme politikalarının oynadığı rol üzerinde durulacaktır.  Her bir dönemde ülkenin öne çıkan öncelikleri ile kurumsal gelişmişlik düzeyinin bu öncelikleri yerine getirmede ülkeyi karşı karşıya bıraktığı kısıtlar incelenecek ve bu kısıtların yol açtığı yeni kurumsal düzenlemelere dikkat çekilecektir.  Özellikle Türkiye ekonomisinin gösterdiği büyüme performansını belirlemede, dönemler tibariyle sahip olunan kurumsal yapıların yol açtığı kısıtların önemi vurgulanacaktır.

Kırsal Kalkınma ve Bayındırlık Dönemi

Türkiye’de kamu kesimi çok uzun yıllar büyüme yaratıcı harcamaların kaynağını oluştururken, özel sektör ancak 1980 sonrasında büyümede önemli bir rol oynamaya başlamıştır.  1946 öncesinde özel sektörün sınırlı mali gücü ve ekonomideki alt yapı eksikleri ister istemez kamu kesiminin yapacağı harcamaları ön plana çıkarmış ve o günlerde bu Türkiye’ye özgün bir devletçilik ilkesi ile kamu oyuna anlatılmıştır (Boratav, 1982).  Bu dönemin çok daha ilginç yanı ise, yeterli düzeyde tasarruf edemeyen Türkiye’de gerekli finansman imkanlarının kamunun piyasa için ürettiği birtakım tekel konumundaki malların fiyatlandırmaları üzerinden sağlanmış olmasıdır (Kerwin, 1951).

Türkiye savaş sonrası dünyada oluşan kurumsal çevreye uyum göstermekte çok fazla geçikmeden, 1946 yılında çok partili rejime geçmiştir.  Bu siyasi bir sistem değişikliğinden öte, iktisadi kararların toplumun en azından bir bölümüne açılması anlamına gelmektedir.  Daha kontrollü bir iktisadi rejim yerine, o günkü koşullara göre daha piyasa dostu, liberal bir iktisadi sistem uyuglanmaya konulmuştur.  Kırsal nüfusun iktisadi kararlarda rolünün artması da çok partili hayata geçilmesiyle mümkün olmuştur.

1946 sonrasına devletin ekonomideki rolünde bir miktar azalma olsa da, ekonomide yapılan harcamaların ana kaynağını yine devlet teşkil etmektedir.  Kırsal kalkınma için gerek görülen altyapı harcamalarının yapımı için büyük çaplı bir kalkınma hamlesi içine girilmiş, önceki dönemlerde yapılmış olan tasarruflar bu dönemde harcanmıştır.  Özellikle Demokrat Parti’nin kırsal kalkınma dönemi olarak adlandırabileceğimiz birinci döneminde, tarım sektörünün ciddi manada yükselişi sağlanmıştır (Tezel, 2015).  Özellikle 1950’lerin başında dünya ekonomisinde oluşan olumlu konjoktürün de etkisiyle, tarımsal malların fiyatlarındaki yükseliş dış ticaret hadlerinin Türkiye lehine seyretmesine yol açmış ve bu yolla ihtiyaç duyulan finansmanın büyük bölümü ihracat yoluyla temin edilebilmiştir.

1950’lerin ikinci yarısında ise, harcamaların yönü kentsel kalkınma harcamalarına yönelmeye ve büyümenin kaynağı kamunun bu şekilde yapacağı harcamalara yönelmiştir.  Ancak dış konjoktürün ülke aleyhine döndüğü böyle bir konjöktürde, yapılan bu harcamalar ve büyümenin finasman imkanlarında meydana gelen daralma, hükümetin özel kesim harcamaları üzerinde denetim ve kısıtlamalarının artmasıyla sonuçlanmıştır.  Zamanla kaynak sıkıntısı daha şiddetle hissedilmeye başlandığında, dışarıdan doğrudan borçlanma imkanlarını kullanmaya çalışan hükümet, bu imkanların da ortadan kalkmasıyla birlikte, 1958 yılında ilk ödemeler dengesi kriziyle karşı karşıya kalmıştır.

Bu dönemdeki büyüme modeli ülkenin bayındırlığı için altyapı harcamalarına dayanmış, ortaya çıkan gelir artışı da ekonomide tüketimi körüklemiştir. O dönemde sanayileşmede geri kalmış bir ülke olan Türkiye’de bu talep artışı beraberinde sanayi mallarının talebinde artışların getirmiştir.  Ülkenin sanayi üretiminin sınırlı olması sebebiyle, bu talebin karşılanabilmesi ancak ithalat yolu mümkün olmuştur (Günçavdı, 2009).  Özellikle döviz kısıtlarının başgösterdiği yıllarda kentsel orta sınıfın talep ettiği tüketim malları ile o günlerde güçlenmeye başlayan ticaret ve sanayi burjuvazisinin ithalat talebinin yapılamaması, siyasi manada Demokrat Parti’nin popülaritesini yitirmesine neden olmuştur.  Ayrıca bu dönemde kentlere yönelen göç kentsel nüfus artışına neden olmuş ve beraberinde tüketim tercihlerinde değişime kaynaklık etmiştir.  Bu süreçte tüketim mallarının talebi artarken, bu malların üretimini yapacak yerli sermayeye olan ihtiyaç artmıştır.  Ancak çok daha önemlisi iktisadi örgütlenme biçimi ve kurumsal ihtiyaçlarda değişim ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Kentsel nüfusun ihtiyaçlarını karşılayacak bir kurum olarak piyasaya duyulan ihtiyaç giderek artmıştır.

Artan dışa bağımlılık ve döviz ihtiyacı ekonomide sanayi faaliyetlerinin desteklenmesini ve tarımdan sanayiye doğru bir yapısal dönüşümün önünün açılmasını gerekli kılmaya başlamıştır.  Özellikle bu süreçte sermaye büyüklüğü açısından belli bir olgunluğa gelmiş özel sektörün teşvik edilmesi gerekmektedir.  Ancak böyle bir değişim Demokrat Parti iktidarını sağlayan toplumsal ittifakların da beraberinde değişmesini ve yeni ittifakın içinde sanayiinin daha güçlü bir şekilde yer almasını gerekli kılmaktadır.  Böyle bir ittifakı kurmakta zorlanan Demokrat Parti’nin muhafazakar tutumu hem ekonomide, hem de siyasette istikrarsızlıklara kaynaklık etmiş ve 1958 yılında Türkiye, çok partili dönemin ilk önemli ekonomik krizi ile karşı karşıya kalmıştır.  Kriz bir yanda tarıma dayalı, kırsal kalkınma döneminin sonuna gelindiğine, diğer yandan da tarıma dayalı sınıfların iktidar için oluşturdukları ittifakının artık ülkenin büyüme sorununa care olabilmelerinin mümkün olamayacağına işaret etmektedir.1

Sanayiye Dönüş ve Kurumsal Yapılanma

Siyasi etkilerinin yanında, 27 Mayıs 1960 darbesi aynı zamanda ekonomik bir dönüşümün de kapılarını açmıştır.  Ödemeler dengesinde karşılaşılan sorunların aşılması ve ekonominin ithalat bağımlılığını azaltmak için yeni bir sanayileşme politikası benimsenmiştir.  Bu hedefe yönelik olarak ekonomide birtakım yapısal reformlar uygulamaya koyulmuş, yeni iktisadi kurumlar kurulmuştur.  Örneğin beş yıllık planlamaların yapılmaya başlanması ve bu planların hazırlanıp, uygulamalarının takibi için Devlet Planlama Teşkilatı kurulmuştur.  Anayasa Mahkemesi, Danışatayve Sayıştay gibi kurumlar kurularak ve/veya yeniden yapılandırılarak özel müteşebisin gelişimi, daha da önemlisi piyasa merkezli bir örgütlenmenin yapı taşlarından hesapverilebilirliğin teminatı olan bir hukuk sistemi reformu yapılmıştır.  Toplu iş sözleşmesi  ve sendikalar kanunu gibi sanayi kesiminin gelişimi için gerekli işçi-işveren ilişkilerinde yapılan düzenlemeler ile işgücü piyasalarının kurumsal hale getiren reformlar da aynı döneme rastlamaktadır (TİSK, 1999).2  Sanayinin ihtiyaç duyduğu yöneticilerin yetiştirilmesi amacıyla ortaya çıkan sivil toplum örgütlenmelerinin yanında, özel kesim ile üniversitelerin işbirliğiyle birtakım eğitim programları geliştirilmiş3 ve bu programlar ile özel sektörde görev alan mühendis temelli yöneticilerin işletme eğitimi almaları temin edilmiştir.  Bu dönemde ithal ikamesi bir sanayileşme politikası olarak benimsenmiş ve büyük ölçüde sanayi faaliyetleri bu dönemdeki büyümeye kaynaklık etmiştir.  Müdahaleci devlet, iktidar için bu dönemdeki kesimler arası ittifakları oluştururken, ekonomik kaynakların kullanımında belirleyici rol üstlenmeye devam etmiştir.  İlerleyen yıllarda bu kaynakların kullanımındaki öncelikleri her zaman ekonomik nedenler belirlenmemiş, çoğunlukla siyasi manada iktidarın sürekliliğini sağlayacak iktidar ittifaklarının öncelikleri de dikkate alınmıştır.  Ekonomik olarak ülkenin büyümekte zorlandığı dönemlerde, genellikle iktidar ittifakını oluşturan kesimlerin ekonomik önceliklerinin öne çıktığı görülmektedir.  1970’lerin sonuna gelindiğinde bu durum çok çarpıcı bir şekilde ortaya çıkmıştır.

Uluslararası sistemin kısıtları içinde sürdürülen bu dönemdeki büyüme politikaları dünyadaki diğer gelişmekte olan ülkelerin deneyimleri ile uyumlu bir şekilde devam etmiştir.  Özellikle Latin Amerika ülkelerindeki gelişmeler Türkiye’nin deneyimlerine benzerdir (Günalp, 1987). Ancak siyasi iktidarların devamı için oluşturulan kesimsel ittifakların yeterince güçlenip, istikrara kavuşması, Türkiye gibi ülkelerin kendine özgün koşullarında son derecede hakim konumda olan tarımsal kesime rağmen, mümkün olmamıştır.  Sanayileşmenin zaman zaman maruz kaldığı krizler büyümenin önünü tıkarken, Türkiye ithal ikamesinin ileri safhalarına geçebilmekte başarısız kalınmıştır (Hirschman, 1968 ve Pamuk, 1987).  Ülke nüfusunu tarımdan sanayiye kanalizasyonu, kentlerde plansız, kontrol edilemeyen (veya edilmek istenmeyen) bir nüfus artışını beraberinde getirirken, sanayinin ihtiyaç duyduğu ucuz işgücü ihtiyacının karşılanmasına çalışılmıştır.

Ancak dış konjöktürde meydana gelen bozulmalar, özellikle doların 1971’den sonra serbest dalgalanmaya bırakılmasıyla ortaya çıkan belirsizlikler, tüm gelişmekte olan ülkelerde olduğu kadar Türkiye’de de hissedilmiş; ama bu değişen koşullara uyum sağlanmakta zorlanılmıştır.  Özellikle kentsel nüfusun artmış olması ve yaşam koşullarındaki zorluklar sanayiye dayalı bir büyüme modeli için gerekli kesimler arasındaki ittifakın zayıflatıp, kriz içine girilmesine yol açmıştır.  1960 sonrası yapılan, işgücü piyasasında kurumsallaşmayı sağlayan düzenlemelere uyum sağlanamayınca işçi-işveren ilişkilerinde bozulmalar yaşanmıştır. 1970’lerde ücretlerle emek verimliliği arasındaki farklar ilki lehine bozulmuş ve bu durum sermaye kesimi açısından sürdürülebilir bir durum olarak görülmemiştir.  Böyle bir durumda iktidarın güçlendirilmesi için kırsal, tarımsal kesimlerle ittifak geliştirilip, olnların temsil ettiği geleneksel muhafazakarlığın önü açılmıştır.  Siyasi manada o dönemde oluşturulan Milliyetçi Cephe Hükümetleri bunun siyasi yansımalarıdır.  Fakat eski ekonomik gücüne sahip olmayan geleneksel kesimler siyasi iktidarda yer alıyor olsalar da, ekonominin o günkü gelişmişlik düzeyiyle ihtiyaç duyulan uygulamaların önünü açmakta zorlanmış ve ortaya çıkan ekonomik güçlüklere çözüm bulamamıştır.  Sonuç olarak Türkiye uzun süren siyasi ve iktisadi istikrarsızlıklarla birlikte 1980’li yıllara kadar gelmiştir.

1970’li yıllar gelişmiş batılı ekonomiler için de ciddi bir bunalım dönemidir ve bu bunalım piyasa güçlerinin ekonomideki ağırlığını arttıran birtakım reformların hayata geçirilmesiyle aşılmıştır. Toplumsal düzeyde kesimsel farklılıkları bulunana ve bu kesimlerin çıkar ilişkilerinin farklı geliştiği Türkiye gibi ülkeler, benzer reformları hayata geçirmekte zorlanmışlardır.  Zira bu tarz reformların ortaya koyduğu kesimsel tercihler ve doğurduğu maliyetlerin tüm kesimler arasında hakkaniyet ölçülerine göre dağıtılamaması reformlara karşı toplumsal direncin de fazla olmasına yol açmaktadır.

Dışa Açılma ve Kurumsal Yapılanma

Genellikle Türkiye’deki darbeler ekonomik krizlerin ardından siyasi yapının yeniden yapılanmasına yol açmış, buna göre yeni ekonomik ittifakların önünü açmıştır.  12 Eylül 1980 darbesi de, siyasi etkisi bugünlere kadar uzanan, o günlerin koşullarına göre şekillenen bir iktidar bloğunun şekillenmesine yol açmıştır. Sanayi elitinin  bir kısmı ile geleneksel muhafazarkarlığın temsilcisi tarım kesimi o günlerde son derece güçlü olan asker-bürokrat elitle bir araya gelerek bir ittifak oluşturmuştur.  Her krizde olduğu gibi mevcut iktisadi yapının dış alemle uyumunu sağlamak için yapısal bir dönüşümün yapılması amaçlanmış ve bunun için çeşitli yapısal reform uygulamaları hayata geçirilmiştir.

Öncelikle ekonomik krizden çıkmaya öncelik veren bu ittifakın oluşturduğu iktidar bu amaçla, tüm dünyada olduğu gibi, piyasanın rehberliğini kendine esas edinmiştir.  Dış ticaret rejiminde ve finansal piyasalarda getirilen serbestleşmelerle dünya ekonomisine eklenmek amaç edinilmiştir.  O günlerin dış konjöktüründe, ülkenin mali kaynak ihtiyacının dış ticaretten ve içeride kısmen zorunlu olarak yapılacak tasarruflardan temin edilmesi düşünülmüştür.  İçeride kamu ve özel kesim harcamaların kıstılmasının yanında, nisbi fiyatlarda yapılan düzenlemelerle ihracatın cazibesi arttırılarak, vatandaşın iç tüketimden kaçması sağlanmıştır.

Uygulamaya konulan reformlarda ekonomik kaynakların kullanımında devletin yerini bir ölçüde piyasa güçleri almıştır.  1960’lardan itibaren benimsenen sanayileşme hız kesmiş; ancak yeniden yapılandırılmasına öncelik verilmiştir. Piyasanın yönlendirmesiyle daha önceki dönemlerde oluşturulan sabit sermaye stoğu arasından, bir takım tercihler ortaya konulmuş, tercih dışı kalan sermaye stoğunun ise tasfiyesi benimsenmiştir.    Ülkenin acil çözüm bekleyen iktisadi sorunlarından biri döviz eksikliği olunca, ihracat önem kazanmış, ekonomideki sektörler ihracat kabiliyetlerine göre önceliklendirilmişlerdir.    İhracat kabiliyeti olan sektörlere özel teşvikler verilmiş, bunların iç talepleri kısılarak üretim kapasiteleri dışarıya yönlendirilmiştir.  Bu dönemde ihracat büyümenin en önemli motoru haline gelmiştir.  Ayrıca mevcut sermayenin yeniden yapılandırılmasıyla elde edilen verimlilik artışları büyümenin bir başka kaynağını oluşturmuştur. Ülkenin ihracat kabiliyetini arttıracak kurumsal ve fiziki altyapı yatırımları da, 1980’lerdeki büyümenin önemli kaynaklarını oluşturmuştur.  Piyasa reformları görünürde ekonomide devletin etkinliğinin azalmasına yol açarken, siyasi ittifaklar içinde zamanla asker-bürokratik yapının da önemini azaltmayı amaçlamıştır.

Bu dönemin ilk yıllarında reformlarla birlikte ortaya çıkan yeni sistemin üretim ilişkilerinin toplumca benimsenmesinde yaşanan sıkıntılar ve gerilim zamanla siyasete yansımıştır. 1980’lerin sonunda askeri darbenin getirdiği siyasi yasakların kalkmasıyla politik rekabet artmış, mevcut politikalardan rahatsız olan tarımsal kesim temsilcileri, çalışanlar ve sanayi elitlerinin bir kısmı bu rekabeti körükleyecek muhalefetin yanında yer almışlardır.  Ancak 1980’lerin sonuna gelindiğinde artan ekonomik güçlükler ve dış finansman bulmada yaşanan sıkıntılar ve nihayet 1988’de yaşanan küçük çaplı ekonomik kriz iktidar bloğunda yer alan kesimlerin beklentilerin karşılanmasını zorlaştırmıştır (bkz. Ekinci, 1998).  Böylece yeni ittifak ve iktidar arayışları hızlanmıştır.

Büyümede İstikrarsızlık ve Kesimsel İttifakların Zayıflaması

1980’lerin başlarında gerçekleştirilen dış talep çekişli büyüme, 80’lerin sonuna doğru yavaşlarken, kamu destekli iç talep çekişli büyümeye geri dönülmüştür.  Özellikle1988’deki mahalli yönetim seçimlerinde iktidar partisinin oy kaybetmesi, bu tarihten itibaren reel ücretlerin ve iç talebin baskı altında tutulma imkanının kalmadığını göstermiştir. Böylece iç talebin baskılanmasıyla içeride yaratılacak bir artığın dışarıya transferi ile elde edilecek kaynak döneminin sonuna gelinmiştir. Bu tarihte sanayinin rekabetçiliğini arttıracak düzenlemelerin yapılmasını bir tarafa bırakın, büyümede istikrar sağlayabilmek için mevcut mali kaynaklar artan oranda kamu kesiminin finansmanı için kullanılmaya başlanmıştır.  Ancak ekonominin artan cari açık finansmanında yaşanan güçlükler her zaman olduğu gibi 1988’de ufak çaplı bir ödemeler dengesi krizine yol açmış ve bu kriz Türkiye ekonomi tarihinin en önemli yapısal reformlarından birinin önünü açmıştır.

Türkiye’nin düşük tasarruf sorunu uluslararası sermayeye getirilen serbesti ile çözülmek istenmiş ve bu 32 numaralı kararname ile sağlanmıştır.  TL’nin konvertibilitesinin de bir sonucu olan bu kararname ile, yerleşiklerin dışarıya borç verme ve/veya dışarıdan borç alabilme serbestisi sağlanmıştır.  Bu şekilde Türkiye’deki mali piyasalar dünya piyasaları ile entegre edilerek, yurtiçi harcamalar için gerekli mali kaynaklar yurtdışından da sağlanabilir duruma gelmiştir.  Ancak bu düzenlemeyle birlikte çok daha önem arzeden bir sorunun cevabı verilememiştir.  O da, elde edilen bu kaynakları kimin ve nasıl kullanacağı sorusudur.

Türkiye bu dönemde mali kaynak kullanımında kamunu önemli yer tutmasını engelleyemediği gibi, bu amaçla yapılması gereken kamu sektörü reformlarını da bilinçli bir şekilde ertelemiştir.  Daha fazla mali kaynağı giderek artan oranda faizle kullanmaya başlayan kamu bu şekilde özel sektörün de mali piyasalardan dışlanmasına yol açmıştır. İktidar bloğunu oluşturan kesimlere yönelik harcamalara 1990’lı yıllar boyunca hız verilmiş, kamu harcamalarında ve borçlanmadaki artışın önüne geçilememiştir.  Kamu harcamaları bu dönemdeki büyümenin önemli unsurlarından bir haline gelmiştir.  Yüksek faizin gelir etkisinden yararlanmak isteyen hanehalklarının tasarruf oranlarında artış yaşanmıştır (Akyüz, 1995).  Ancak aynı ortamda sanayinin mali kaynak kullanma imkanı kalmamış ve bu yüzden sanayi arzu edilen gelişmeyi gösterememiştir.   Dahası sanayileşme gözle görülür bir şekilde hız kaybetmiştir.

Siyasi kesimde iktidar mücadelesi ise birbirine benzer temsil özelliği olan partiler arasında bir mücadeleye dönerek, ülkede yeni bir koalisyonlar dönemi başlatmıştır.  Bu dönemde zayıflayan asker-bürokrat hegemonyası ve giderek güç kazanan, temelleri kırsal Türkiye’de güçlü hissedilen geleneksel muhafazakarlık siyasi islam motiflerine bürünmüş bir şekilde iktidar ittifakları içinde yer almaya başlamıştır.  Ancak bu kesimin hızlı yükselişine rağmen, iktisadi manada taleplerinin yeterince karşılanamaması siyasi ve ekonomik istikrarsızlıklara kaynaklık etmiştir.  Bir bakıma siyasilerin bu çaresizlikleri kamu sektörü reformlarının geçikmesine yol açmış, kamu harcamalarıyla iktidar için gerekli bu ittifakların oluşturulmasına çalışılmıştır.  Bu da 1990’lı yıllar boyunca ülkeyi istikrarsız bir büyüme ve ekonomik krizlerle karşı karşıya bırakmıştır.

Kamu harcamaları bu dönemdeki büyümeye kaynaklık ederken, büyümenin maliyeti ise daha önce hiç görülmediği kadar yükselmiştir.  Harcamaların finansmanı için gerekli kaynaklar, sermayeyi içeriden ve dışarıdan mobilize eden yüksek faiz politikası ile temin edilebilmiştir.  Bu şekilde siyasiler 32 numaralı kararnamenin tüm imkanlarını sonuna kadar kullanmışlardır. Enflasyonun kronikleştiği ve son derecede yüksek seyrettiği bu dönemde, finansal kaynakların mobilizasyonu için yüksek reel faiz vermek zaruri hale gelmiştir.  Hatta zaman zaman verilen bu faiz oranlarının reel büyüme oranlarının üzerinde gerçekleşmiş olması dikkat çekicidir.  Devletin yeterli vergi toplayamadığı 1990’ların Türkiye’sinde, kamu maliyesi giderek daha çok borçlanmaya bağımlı hale gelmiştir. Faiz hanehalkları için ciddi bir gelir etkisi yaratmış ve ülkede kamunun borçlanmasından gelir elde etmeyi adet edinmiş bir kesim ortaya çıkmıştır.  İzlenen bu makro politikaların etkisiyle sanayideki sermaye stoğunu arttıracak yatırımlar azalırken, mevcut stoğunun verimliliği arttıracak yenileme yaptırımlarının da ertelenmesi kaçınılmaz bir hâl almıştır.

Bu dönemde büyümede istikrarsızlıklar başgösterirken, 1994 yılında olduğu gibi, zaman zaman ekonomik krizlere maruz kalınmıştır.  Dönemin büyük bölümünde iktidarda kalabilmek için uygulanan politikalar salt büyümeyi değil, daha çok iktidarı oluşturan kesimlere yönelik kaynak aktarımlarını amaç edinmiştir ve iktidarı oluşturan kesimler buna göre sıklıkla el değiştirmiştir.

Bu dönemin en kritik aşaması, 1990’ların sonuna gelindiğinde merkez partiler arasında geniş tabanlı bir koalisyon denemesinin yapılmasıdır.  Uygulanan makroiktisat politikalarının sürdürülebilirliğinin kalmaması ve kesimler arası kapsamlı kaynak transferlerini gerçekleştirebilecek mali imkanların tükenmesi böyle bir zarureti doğurmuştur.

Yüksek kamu  harcamalarının finansmanı için gerekli mali kaynakları dışarıdan ve içeriden mobilize edebilmek için yüksek faiz politikası izlenmek zorunda kalınmıştır. Etkinliği ve verimliliği yüksek olmayan bu kaynak kullanımı yeterli üretim artışlarına yol açmadığı gibi, ortaya çıkan yüksek enflasyon nedeniyle reel manada faizlerin artmasına neden olmuştur.  Kamunun yeterli vergi toplayamadığı 1990’lar Türkiye’sinde kamu maliyesi giderek daha çok borçlanmaya bağımlı hale gelmiştir.

Bu dönemin en kritik aşaması merkez partiler arasındaki geniş kapsamlı koalisyon denemesidir.  Uygulanan makroiktisat politikalarının sürdürülebilirliğinin kalmaması ve kesimler arası kaynak transferlerinin sonuna gelinmiş olması, böyle bir koalisyon denemesini zaruri kılmıştı.  Enflasyonun ulaştığı seviyeler böyle bir zaruretin iktisadi manada bir göstergesidir ve uygulanan politikalarda topyekün bir değişimin gerektiğinin habercisidir.  Ancak iktidar bloğunun kapsadığı kesimlerin geniş olması uygulanacak olan bir anti-enflasyon programının siyasi manada destek şansını arttırmaktaydı.  Böycede IMF’in de desteğiyle enflasyonu düşürmek için kur-çıpası yoluyla bir program uygulanmaya başlandı.  Ancak zaman ilerledikçe iktidar bloğunu oluşturan kesimlerin iktisadi beklentilerinin yeterince karşılanamaması, koalisyonun bir parçası olan bir kesimden hükümetin uygulamalarına yönelik bir direncin oluşmasını kaçınılmış hale geldi. Neticede o dönem itibariyle Türkiye, tarihinin en büyük ekonomik kriziyle karşı karşıya kaldı.  Ekonomik krizin ardından başgösteren siyasi kriz, daha alınan ekonomik tedbirlerin semerelari alınamadan koalizasyonun bozulmasına yol açtı.

Herzaman olduğu gibi yeni kriz de yapısal birtakım politikaların hayata geçirilmesine yol açtı. Krizin temel kaynağı büyük ölçüde kamunun verimsiz kaynak kullanımı olduğu için, kamu sektörü reformuda bu politikaların en önemli unsuru haline geldi. Bu reformlarla şeffaflık ve hesapverilebilirlik ilkeleri etrafında oluşturulan bir ekonomi yönetimi ile güçlü büyüme oranlarına kavuşmak mümkün oldu. Piyasa pratiklerini gözetip, denetleyecek çeşitli üst kurullar oluşturuldu ve bunların siyasetten bağımsız bir şekilde çalışması sağlandı.

2001 krizinin ardından uygulanan politikaların bir başka temel özelliği ise, ekonomiye mali kaynak sağlayan bankacılık sektörünün sağlam ve istikrarlı bir yapıya kavuşturulabilmesidir.  Kamunun borçlanma gereksiniminin düşmesiyle, bankacılık sektörünün mali kaynaklarının daha verimli kullanımını sağlayabilmek için bankalara yönelik birtakım düzenlemeler yapılarak, bu düzenlemelerin sonuçlarını denetleyecek üst kurumlar kuruldu.  Bu şekilde özel sektöre kaynak sağlayabilecek olan bankacılık sektörünün bu kaynaklarının daha verimli kullanılabilmesi temin edilmiş, ortaya çıkan verimlilik artışlarıyla daha istikrarlı ve yüksek büyüme oranlarına ulaşılmıştır.

Güçlü ve Sürdürülebilir Büyüme için Yeni Kurumsal Yapı

Çok kapsamlı bir koalisyon desteğiyle yapılan bu reformların hayata geçirilmesinde sorun yaşanmazken, ortaya çıkan ekonomik ve toplumsal maliyetin faturası 2002 yılının kasım ayında yapılan seçimlerde iktidardaki partilere kesilmiştir.  Bu seçimler, o günlerde kurulan Adalet ve Kalkınma Partisi’nin (AKP) zaferiyle sonuçlanmıştır.

AKP bir bakıma toplumun her kesiminden unsurları içermesi sebebiyle bir parti içi koalisyon görünümündedir.  Büyük krizin ardından meydana gelmiş olan kesimler arası ittifak imkanlarından yararlanarak, çok fazla toplumsal bir baskıya maruz kalmamıştır.  Önceki hükümetlerin almış oldukları kararların arkasında dururken, uluslararası camiaya güven verebilmişlerdir.  Güvenilir ve işini bilir bir ekonomi yönetimi ile birlikte, ülkenin demokratikleşmesi yönünde atılan adımlar büyümek için gerekli mali kaynakların yurtdışından çekebilmesini olanaklı hale getirmiştir.  Yeni hükümet sahip oldukları yeni kaynaklarla reform programının toplumsal ve ekonomik maliyetlerini azaltıcı yönde birtakım tedbirler alarak, elde edilen büyümenin de ** kapsayıcılığını** (inclusiveness) arttırmayı  bilmiştir.  Bu da onun siyasi manada popüleritesinin artmasına yol açmıştır.

Büyüme performansı bakımından 16 yıllık AKP dönemini bir bütün olarak ele alabilmek mümkün değildir.  AKP’nin 2002-2007 yılları arasındaki ilk yılları büyüme performansı bakımından en parlak dönemidir.  2001 krizi sonrası bir reform dönemi olan bu dönemde, hızlı düşen enflasyon ve faiz gibi temel fiyatların yanında döviz kurunda sağlanan istikrar o günlerdeki uygulanan makroiktisat yönetiminin bir başarısıdır.

Ülke içinde yaşanan olumlu gelişmelerin yanında, dünya ekonomisinin içinde bulunduğu olumlu konjöktürün de 2002 sonrası elde edilen büyüme performansına önemli katkıda bulunduğunu düşünmek yanlış olmayacaktır.  Uluslararası finansal piyasalardaki liberalleşme dalgasının etkisiyle 1990 sonrası dönemde hızla düşmeye başlayan faizler Türkiye gibi gelişmekte olan piyasa ekonomilerinin büyümeyebilmeleri için önemli boyutlarda mali kaynağa erişim imkanı sunmuştur.  Dünya faizleri düşerken, Türkiye’nin 2001 sonrası dönemde gerçekleştirdiği reformların maliyetini karşılayacak sosyal koruma ağ (social net) sisteminin oluşturulması ve finanse edilmesi, böyle bir ortamda kolaylaşmıştır.  Böyle bir sistemin oluşturulması IMF destekli yeni nesil reform programlarının önemli bir unsur olmasının yanında, reformları uygulayan siyasilerin maruz kalabilecekleri siyasi baskıların yumuşatılmasına da katkıda bulunmaktadır (Öniş, 2010).  Türkiye’nin 2002-2007 döneminde elde ettiği büyümenin kapsayıcılığının ardında yatan sebeplerden biri de bu sosyal koruma ağının varlığıdır. Uluslararası likidite bolluğunun  sağladığı bu imkanlar toplumun her kesimi için olumlu sonuçlar doğurmuş; böylece geniş kapsamlı bir toplumsal uzlaşmanın yolu açılmıştır.

Aralık 2007 tarihinde IMF ile yürütülen stand-by anlaşmasının sonuna gelinmiş ve anlaşmanın bu tarihten itibaren tekrar uzatılması o günkü siyasi yönetim tarafından uygun görülmemiştir.  Ancak aynı dönemde ABD’de yaşanan birtakım gelişmeler dünya ekonomisinin uzun sürecek bir ekonomik krizin başlamakta olduğuna işaret etmektedir.  Mali piyasalarda gözetim ve denetim eksikliğinin körüklediği bu kriz, 2008 ylından itibaren tüm dünyayı etkisi altına almıştır (Bernanke, 2013).  Böylece 2008-2009 yılları arasındaki dönem Türkiye ekonomisinin bu krizin etkilerini en fazla hissettiği yıllar olarak kayıtlara geçmiştir. Sonuç olarak ekonomi %4.8 oranında daralmıştır.  Bu durum 2009 ylında yapılan mahalli seçimlerde iktidarın ciddi oranda oy kaybına neden olmuştur.  Aslında bu kriz, önceki yıllarda oluşturulan geniş kapsamlı koalisyonun tüm unsurlarını aynı düzeyde etkilememiştir, ama azalan mali imkanlar ister istemez bazı kesimlerin feda edilmesine yol açmıştır.

Yerel seçimlerde %38 civarında oy alan iktidar, bundan gerekli dersleri çıkarmasını bilmiştir. İzleyen iki yılda (2010 ve 2011) ekonomyi %9 civarında büyütecek politikaları uygulayarak ülke tarihinin en yüksek büyüme oranlarını yakalamıştır.  Özellikle dolar faizlerin düşüşünün devam etmesi bu büyüme politikasının yol açtığı yüksek cari açıkların finansmanı için gerekli mali kaynakların kolay ve ucuza elde edilmesine olanak sağlamıştır.

            Dünya mali piyasalarında 2011 sonrası görülen faizler II. Dünya Savaşı sonrasında oluşan en düşük faiz seviyesidir.  Dünyadaki bu ucuz likidite bolluğu Türkiye gibi birçok gelişmekte olan piyasa ekonomisindeki büyüme oranlarını körüklemiştir.  Ancak bu ülkeler elde ettikleri bu mali kaynakları kullanma şeklindeki farklılıklara göre ayrışmışlardır.  Türkiye bu kaynakları büyük ölçüde altyapı yatırımları ve tüketimn finansmanı amacıyla kullanmıştır.  İzlenen düşük kur-düşük faiz politikası sebebiyle nisbi fiyatlarda meydana gelen bozulma sanayinin cazibesini yitirmesine yol açmış, onu yerine ticaret, inşaat gibi hizmet sektörlerinin cazibesi artmıştır.  Yoğun sermeye girişlerine maruz kalan ekonomide TL, Merkez Bankasının izlediği para politikasının da etkisiyle değer kazanmış, bu da ekonomideki nisbi fiyat yapısını bozmuştur (Günçavdı, 2018).  Bu dönemde artan oranda ithalata ve borçlanmaya dayanan büyüme politikası uygulayan Türkiye, uluslararası piyasalardaki olumlu koşul devam ettiği sürece bunda başarılı olmuştur.  Türkiye’nin aşırı dış mali kaynak kullanımı sektör tercihlerinde dönüşüme neden olmuş, büyük altyapı projeleri ve kensel dönüşüm amaçlı konut projeleriyle inşaat sektörü ülke ekonomininin yeni motoru olmuştur.

AKP’nin 16 yılı aşkın bir süre iktidarda kalmasının önemli sebeplerinden birisi toplumun geniş kesimlerini kapsayacak bir iktidar ittifakı oluşturabilmiş olmasıdır.  Sanayi faaliyetlerden bilinçli bir şekilde uzak duran bu iktidar, inşaat ve ticaret gibi ticarete-konu-olmayan iktisadi faaliyeleri teşvik ederek büyüme sağlamaya çalışmıştır.4 Böyle bir tercih ülke ekonomisinin giderek üretimden uzaklaşarak ithalata yönelmesinin de yolunu açmıştır.  Uluslararası likiditenin ucuz ve bol olması, o günler için bu durumun ciddi bir problem olarak görülmesinin önüne geçmiştir.  Çok daha önemlisi elde edilen büyümenin kapsayıcı etkisi sebebiyle iktidar ittifakının bu şekilde genişletilmesi mümkün olmuştur.  Aynı anda iktidar hem düşük gelirlilere, hem de orta gelir grubundaki kesimlere hitap edecek politikaları uygulamaya koymasını bilmiştir. Bir takım transfer politikalarıyla düşük gelirlilere hitap edebilirken, uygulanan düşük faiz ve kredi genişlemeleriyle orta gelirli grupların edinimlerinin artmasına da imkan yaratılmıştır. Özellikle 2002 öncesinde çok uzun yıllar ekonomik istikrarsızlıklar altında yaşamış, ülkedeki kaynaklara erişimi sınırlandırılmış, yapılmak istenilen harcamalarının ertelenmesine yol açılmış bu kesimlerin desteğini almak ve uyguladığı büyüme politikasıyla bu desteği sürekli kılmak AKP iktidarının en önemli başarımlarından biri olmuştur.

2013 yılından itibaren değişmeye başlayan uluslararası konjöktür uluslararası mali piyasalardan Türkiye’ye yönelik sermaye akımını yavaşlatmış ve büyüme açısından ciddi mali kıstlarla karşı karşıya kalınmaya başlanmıştır.  Yeni oluşan bu ortanda ülkenin yüksek borç stoğunu döndürebilmek zorlaşmıştır.  Hükümetin yüksek büyüme arzusu ister istemez enflasyon ve döviz kurunda talep baskıları oluşturmuş ve her ikisinin de artmasına yol açmıştır. Ülke içinde artan siyasi risklerle birlikte ortaya çıkan jeopolitik riskler borçlanmanın maliyetini artttırırken, eskisi gibi krediye dayalı bir büyüme stratejisinin maliyetleri de artmıştır.  Büyümeyi sürdürebilmek için hükümet faizleri baskılarken, ortaya çıkan enflasyona rağmen kamu ve özel kesim harcamalarıyla büyümeye çalışmaktadır.    Zira siyasi manada iktidar, onu oluşturan toplumsal ittifakın sürdürülebilmesine ve ittifakın paydaşlarının taleplerinin karşılanabilmesine bağlıdır.

Uluslararası sistemin bugün evrildiği yöne bakılırsa, uluslararası mali piyasalarda 2002 sonrasının koşularının gelecekte çok mümkün olmayacağı anlaşılmaktadır.  Bu Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde büyümenin azalması, azalmıyorsa bile enflasyon cinsinden maliyetinin artması anlamına gelecektir.Böyle bir konjöktürün Türkiye’deki geniş kapsamlı iktidar ittifaklarının sürdürülebilmesini tehlikeye soktuğu açıktır.  Kötüleşen ekonomik koşullarda eskiden olduğu gibi büyük bir toplumsal destekten mahrum kalacak olan siyasi karar alıcıların, ekonominin yeni kuşullara uyumunu sağlayacak ekonomik reformları hayata geçirme istekliliği gösterebilmeleri pek mümkün görünmemektedir.  Bu bakımdan bugün Türkiye ekonomisinin geleceği bakımından ciddi bir belirsizlik hüküm sürmektedir.

Kaynaklar

Akyüz, Y., (1995). Financial Liberalization in Developing Countries: Keynes, Kalecki and the Rentier. In G. Helleiner, ed. Poverty, Prosperity and the World Economy: Essays in Memory of Sidney Dell, 149-166, New York: St. Martin’s Press.

Bernanke, B. (2013). Federal Reserve and Financail Crisis. Princeton University Press.

Boratav, K. (1982). Türkiye’de Devletçilik, 2. Basım. Ankara: Savaş Yayınevi.

Ekinci, N.K.(1998). “Türkiye Ekonomisinde Kriz ve Büyüme Dinamikleri”. Toplum ve Bilim 77, Yaz. İstanbul: Birikim Yayıncılık.

Erçek, M.  ve Üsdiken, B.  (2010). “İşletme İktisadı: Türkiye’de Bir Akademik Disiplin Oluşumu, Gelişimi ve Sönüşü”. Ertuğrul Tokdemir, Öner Günçavdı ve Saime S. Kayam (Der.). Yakın Tarihimizin İktisadi Panoraması içinde. Ankara: Türk Tarih Kurumu Yayınları.

Kerwin, R. W. (1951). “Private Enterprise in Turkish Industrial Development”. Middle East Journal 5: 21-38.

Günalp, H. (1987). Gelişme Stratejileri ve Gelişme İdeolojileri. 2, Basım. Türkiye Araştırmaları Dizisi: 5. Ankara: Yurt Yayınları.

Günçavdı, Ö. (2018). Nasıl Büyüdük?: 2001 Sonrası Büyümenin Analitik Bir İncelenmesi. Basılmakta.

Günçavdı, Ö. (2009). Düşten Gerçeğe: Türkiye Sanayisinde Elginkan Topluluğu. İstanbul: Türk Tarih Vakfı.

Hirschman, A. (1968). “Political Economy of Import Substituting Industrilization in Latin Amerika”. Quarterly Journal of Economics. 82 (1): 1-32.

Keyder, Ç. (1990). Türkiye’de Devlet ve Sınıflar. İstanbul: İletişim Yayınları.

Pamuk, Ş. (1987). “ İthal İkamesi, Döviz Darboğazları ve Türkiye: 1947-1979”. K. Boratav, Ç. Keyder ve Ş. Pamuk (der.) Kriz, Gelir Dağılımı ve Türkiye’nin Alternatif Sorunu: İstanbul: Kaynak Yayınları.

Öniş, Z. (2010). Crises and Transformations in Turkish Political Economy. Turkish Political Quarterly. 9: 45-61

Tezel, Y. (2015). Cumhuriyet Döneminin İktisadi Tarihi. İstanbul: İş Bankası Yayınları.

TİSK (1998). Gelenek ve Gelecek. 1. Cilt. MESS Yayınları No. 315. İstanbul: BZD Yayıncılık.


§ Prof. Dr., İTÜ Ekonomik ve Sosyal Araştırmalar Merkezi ve İTÜ İşletme Fakültesi İşletme Mühendisliği Bölümü öğretim üyesi.

1 Türkiye’de ekonomik siyasi ittifakların en önemli unsurlarından biri de asker-sivil bürokrasidir ve hemen hemen her dönemde ve her bir ittifak uygulamasında kendi içinden en uygun bileşenler ile bu ittifaklar içinde yer almışlardır (bkz. Keyder, 1990).

2 1963 yılında hayata geçen Toplusözleşme, Grev ve Lokavt hakkı, sanayieşmenin ağırlık kazandığı 1960’lı yıllardaki en önemli kurumsal düzenlemedir.  Toplu pazarlık hakkı, bir ölçüde işçi sınıfı arasındaki menfaat birliği ve beraberinde bir sınıf bilinci getirecektir.  Bu düşünce, sanayileşmeyle değişmeye başlayan toplumsal yapıda kaçınılmaz olarak ortaya çıkan sermaye kesimi ile işçi sınıfı arasında bir denge oluşturulmasına da hizmet edecektir (Günçavdı, 2009).

3 Sevk ve İdare Derneği ve İstanbul Üniversitesi İşletme İktisadı bu kurumlardan bazılarıdır (Üstdiken ve Erçek, 2011).

4 Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan 12 Aralık 2014 tarihinde TOBB üyelerine yapmış olduğu konuşmada “… _inşaat sektörüne dur, sanayiye ilerle derseniz çöküntü başlar…_” diyerek AKP iktidarının ekonomideki sektörel tercihleri çok açık bir şekilde ortaya koymuştur.